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古代也有“吃空饷”

最近,媒体连续曝光数起“吃空饷”事件,如福建龙岩市“九年吃空饷公务员”、重庆万州“官二代吃空饷两年”、湖南永州“数百教师吃空饷”等,使得“吃空饷”现象再次成为热议话题,“吃空饷”也成了新词条。

“吃空饷”并非最近才有的现象。早在1999年,媒体就报道人口仅33万的国家级贫困县宁夏同心县,吃财政饭者1.1万人,超编2800多人,有拿工资不上班的“挂职干部”,也有仅10岁的“娃娃干部”“书包干部”,甚至有四五岁的“学龄前儿童干部”。十多年来,“吃空饷”报道不绝,可见顽疾难治。

追究“吃空饷”的语源,“饷”本意指军粮,引申为军人的俸给。所以,“吃空饷”本意是指军官虚报兵员冒领军饷。在二十五史中,未出现“空饷”这个词。但在清代的官方文书中,有“空饷”一词。在行政领域,中国古代的确存在“不上班但是可以领工资”的现象,但并没有类似同心县那样严重的情况。中国历史上特别是明清时代,地方财政的管理极为严格,其整饬有序出乎我们现在的想象。

不妨举一个例子。

据同治十年纂修的《合江县志》(该县位于长江上游,隶属四川)记载,该县吃财政饭的公务人员,正式编制包括:知县一名,年薪45两,养廉银600两;典史一员,年薪31.52两,养廉银80两;教谕、训导各一名,年薪各40两;稟生(县学学生)20名,共64两;衙役之类的县政府办公人员,包括门子、皂隶、马快、轿伞扇夫、仵作、膳夫、捕役、门军、禁卒、更夫、斗级、仓夫等共68名,工食银每人每年6两,共408两;民壮8名,每人每年工食银8两,共64两;铺递兵6名,每人每年工食银6两,共36两;救生船水手12名,每人每年支银7.2两,共86.4两;还有用于春秋祭祀文昌庙、社稷坛等用银每年66两。总计财政支出1560.92两,其中吃财政饭的共118人,工资1494.92两。当然,如果遇到有闰月的年份,稟生、衙役等要加补一个月的工资。

这就是说,清代的州县吃财政饭的人很少,一个县只有一百来个人,而财政支出明确,财政纪律严格,工资的来源也清楚:比如养廉银共680两出自火耗,救生船水手工资86.4两是盐库给钱,因为设置水手的目的是负责盐船在江上的运输安全,其余大部分出自地丁银。当地税收中留用为工资的在财政制度中叫“存留”,其余都要上交,称为“起运”。

清代地方财政收支制度非常严格,运行效率很高。这种财政制度也有弊端,主要是地方财权太小,很多地方公共服务没有财政支持。但其好处是,因其执行的刚性,扼制了财政支出的混乱,“吃空饷”之类的现象就没有了存在的可能性。

但是,“吃空饷”普遍存在于当时的军队中。军队与地方的差别,主要是地方管商民,负有征税的职责,其腐败表现为征税时的摊派和多征,地方官场对这部分财富进行再分配;而军队没有征税权力,收入靠国家财政拨款,所以其腐败主要是平时通过虚报兵员、战时虚报军用物资耗费实现的。因此,“吃空饷”成为军队的常见贪腐手段。鸦片战争爆发之前的1838年,禁烟派官员黄爵滋在奏折中说:“粮多冒领,则有饷无兵,”1853年吏部右侍郎爱仁则向皇帝奏称,京师“步军营额设甲兵共两万一千余名,风闻现在空额过半”,可见当时军队中“吃空饷”现象之严重。

古代军队的“吃空饷”,与当下“不上班但是可以领工资”的现象,尽管有很大不同,但也有共同点,即财政的混乱和低效率。公共财政本来应完全用于公共服务,但“吃空饷”却使公共财政支出转化为个人私利。

当下中国财政制度的缺陷,是行政成本过高,导致用于公共服务目的的财政支出不足。教育、医疗、住房、社会保障等方面财政支出不够的负担转嫁给民间,致使教改、医改、房改等变形。

行政成本过高,既与行政机构膨胀、人员庞杂、人浮于事有关,也与“三公”消费严重、“吃空饷”屡禁不绝等现象有关。因为养了太多的人,耗费了太多的财政资源,导致本该用于公共服务的财政资源被压缩、挤占。要改变这种现象,必须让财政真正回归到公共财政。

来源:《新京报》  作者:洪振快

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